近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部等5部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范主題公園建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改社會(huì)規(guī)〔2018〕400號(hào)（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），全文共5大項(xiàng)17條，對(duì)主題公園開發(fā)的方方面面進(jìn)行了很多界定和規(guī)范，但最引人注目的恐怕是其中對(duì)主題公園搭配地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)規(guī)定，從此“主題公園+房地產(chǎn)”模式壽終正寢。

但這只是開始。此文件出臺(tái)不僅斷了一眾房地產(chǎn)公司的財(cái)路，背后傳達(dá)的信息可能對(duì)今后旅游行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。今后的文旅產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展又將向什么方向演變？本期景鑒研究將為讀者進(jìn)行全面剖析。

文件要點(diǎn)解讀

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)主題公園方方面面說(shuō)了很多，我們先不看套話，只擇其中和大家賺錢直接相關(guān)的部分進(jìn)行解讀。

第五條“科學(xué)論證發(fā)展”。省級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、區(qū)域人口規(guī)模、城市化程度和旅游市場(chǎng)條件等因素，嚴(yán)格科學(xué)論證，統(tǒng)籌研究本區(qū)域主題公園項(xiàng)目的數(shù)量和布局。嚴(yán)格控制新建、擴(kuò)建特大型主題公園，省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)特大型主題公園項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行科學(xué)論證，對(duì)未經(jīng)省級(jí)政府論證的項(xiàng)目不得報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院進(jìn)行核準(zhǔn)。合理規(guī)劃大型主題公園，符合條件的可納入本?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、旅游發(fā)展等重大規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域規(guī)劃。要防止一哄而起、盲目發(fā)展、重復(fù)模仿、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，防范地方債務(wù)、社會(huì)、金融等風(fēng)險(xiǎn)。

解讀：本條對(duì)各地方上主題公園的數(shù)量、規(guī)模進(jìn)行了限制，特別是特大型主題公園。以后主題樂(lè)園審批層級(jí)和難度會(huì)大大提升，地縣級(jí)政府已無(wú)法主導(dǎo)項(xiàng)目建造的決策。這在第九條中進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)，“按規(guī)定應(yīng)由省級(jí)政府核準(zhǔn)的主題公園項(xiàng)目，省級(jí)相關(guān)部門在政策把握、規(guī)劃布局、資源開發(fā)配置等方面要嚴(yán)格控制，不得下放核準(zhǔn)權(quán)限?！绷硗庾⒁獯颂幪岬椒婪兜胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，后面條文中也有多次提及。

 第六條“合理規(guī)劃布局”。主題公園項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮主題公園項(xiàng)目游客眾多、人員密集的特點(diǎn)，合理規(guī)劃選址布局，避免與住宅等人員密集區(qū)域交叉疊加。在主題公園周邊地區(qū)，合理規(guī)劃酒店、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)、交通等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，控制與主題公園無(wú)關(guān)的住宅、寫字樓等項(xiàng)目。在主題公園園區(qū)內(nèi)，要合理配套商業(yè)設(shè)施用地面積，不得擅自改變園區(qū)土地用途，嚴(yán)禁進(jìn)行住宅、酒店、寫字樓、大型購(gòu)物中心等房地產(chǎn)開發(fā)。

解讀：主題公園只能造在郊區(qū)，且周邊只能有酒店、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)等旅游配套設(shè)施，而不能依靠主題公園炒地皮、蓋房地產(chǎn)，業(yè)內(nèi)過(guò)往通行的“主題公園+地產(chǎn)”模式走不通了。相關(guān)文章詳見(jiàn)《景鑒：中國(guó)主題樂(lè)園產(chǎn)業(yè)研究——華僑城》。

第七條“嚴(yán)格用地管理”。嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，合理確定主題公園占地規(guī)模。主題公園用地要優(yōu)先利用存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，禁止占用耕地（亦不得通過(guò)先行辦理分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地）、天然林地、國(guó)家級(jí)公益林地和城鎮(zhèn)公園綠地，禁止違規(guī)填海建設(shè)主題公園。主題公園用地應(yīng)按照國(guó)家土地管理有關(guān)規(guī)定通過(guò)招拍掛等方式取得，嚴(yán)禁采取劃撥方式。

解讀：對(duì)所能利用的土地進(jìn)行了限制，也就是只能用區(qū)位不好的邊角料“優(yōu)先利用存量和低效建設(shè)用地”。在市區(qū)周邊優(yōu)質(zhì)區(qū)位造主題公園，借此推高土地價(jià)值和房地產(chǎn)價(jià)格就行不通了。并且嚴(yán)禁劃撥、必須通過(guò)招拍掛的形式也消除了地方上私下處理建設(shè)用土地的空間，大大推高了主題公園的土地成本。

第十條“嚴(yán)控房地產(chǎn)傾向”。各地區(qū)要嚴(yán)格控制主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，從嚴(yán)限制主題公園周邊住宅用地比例和建設(shè)規(guī)模，不得通過(guò)調(diào)整規(guī)劃為主題公園項(xiàng)目配套房地產(chǎn)開發(fā)用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購(gòu)物、住宅等房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，必須單獨(dú)供地、單獨(dú)審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過(guò)在招拍掛中設(shè)置條件，變相將主題公園與周邊房地產(chǎn)捆綁開發(fā)。對(duì)擬新增立項(xiàng)的主題公園項(xiàng)目要科學(xué)論證評(píng)估，嚴(yán)格把關(guān)審查，防范“假公園真地產(chǎn)”項(xiàng)目。

解讀：強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，而且把房地產(chǎn)與主題公園開發(fā)徹底割裂，連調(diào)整規(guī)劃的路也給堵死?！袄壒┑?、捆綁審批”也是一直以來(lái)捆綁開發(fā)、廉價(jià)拿地的主要手段，以后也行不通了。第在十五條中再次強(qiáng)調(diào)“要嚴(yán)肅組織查處違反土地用途和建設(shè)方案要求、利用主題公園土地開發(fā)房地產(chǎn)的行為，防止主題公園房地產(chǎn)化?！?/span>

第十一條“嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”?？茖W(xué)論證主題公園建設(shè)項(xiàng)目，將企業(yè)是否建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制作為項(xiàng)目審批的重要條件之一，確保主題公園項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。各地區(qū)要統(tǒng)籌考慮綜合債務(wù)率、現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來(lái)源，穩(wěn)妥把握主題公園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)奏。要量力而行，嚴(yán)格控制因主題公園建設(shè)增加地方債務(wù)。

解讀：再次為地方債敲響警鐘，沒(méi)錢的地方就別造！

《指導(dǎo)意見(jiàn)》傳達(dá)了怎樣的信息

結(jié)合上文的解讀，筆者認(rèn)為文件主要集中反復(fù)重申了兩點(diǎn)：

其一，別借著開發(fā)主題公園玩“假公園真地產(chǎn)”；

其二，收緊地方權(quán)力，嚴(yán)控地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

先說(shuō)主題公園的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)的主題公園建設(shè)顯然過(guò)熱了，或者引申開說(shuō)，泛濫的“旅游+地產(chǎn)”開發(fā)模式不僅對(duì)旅游行業(yè)的健康發(fā)展起到很大的負(fù)面作用，甚至已經(jīng)危害到國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)安全！

據(jù)普華永道發(fā)布的一份2017中國(guó)文旅地產(chǎn)研究報(bào)告中指出，目前已有超過(guò)1/3的百?gòu)?qiáng)房企進(jìn)入到文旅地產(chǎn)領(lǐng)域。大家都知道房地產(chǎn)是暴利行業(yè)，中國(guó)巨佬們很大一部分是以地產(chǎn)暴富。福布斯富豪榜中地產(chǎn)類排第一92人，幾乎是排名第二的互聯(lián)網(wǎng)新貴48人的兩倍。房地產(chǎn)大佬們來(lái)玩旅游，顯然不是他們突然都有了情懷，而是想借著搞旅游繞過(guò)國(guó)家對(duì)地產(chǎn)行業(yè)的重重規(guī)則和限制，更方便、廉價(jià)地獲取土地，得到更多的溢價(jià)和更大的暴利！

而且房地產(chǎn)企業(yè)的基因是快進(jìn)快出，加速滾動(dòng)、快周轉(zhuǎn)。最近刷屏的碧桂園“當(dāng)天拿地、通宵出圖、次日開工、三個(gè)月開盤”就是一個(gè)典型例證。而打造好一個(gè)旅游景區(qū)，不管它是主題公園、還是古鎮(zhèn)或者山水類景區(qū)，都需要一定時(shí)間的精心營(yíng)建和運(yùn)營(yíng)，少則三五年、多則十余年方見(jiàn)成效。走短線的房地產(chǎn)企業(yè)哪有這工夫在一個(gè)項(xiàng)目玩這么久？結(jié)果就是直接抄搬、粗制濫造，而且動(dòng)輒就搞13個(gè)“文旅城”、15個(gè)“T世界”，每個(gè)都占地?cái)?shù)千畝，說(shuō)穿了就是以主題樂(lè)園提升地產(chǎn)溢價(jià)，而且土地成本極低，利潤(rùn)極為可觀。房子賣完就拍拍屁股走人，他們即沒(méi)有這個(gè)能力，也沒(méi)有這個(gè)耐心來(lái)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)好主題公園。

國(guó)家五部委此次聯(lián)合出臺(tái)政策顯然是要徹底打掉主題公園產(chǎn)業(yè)“假公園真地產(chǎn)”的發(fā)展趨勢(shì)，把很多地方上打幌子、玩套路、鉆空子的漏洞堵住。以后沒(méi)有了房地產(chǎn)，對(duì)主題公園短期來(lái)看是利空的，但長(zhǎng)期來(lái)看肯定會(huì)趨向有核心能力的良性發(fā)展。

再說(shuō)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地的主題樂(lè)園開發(fā)中，出現(xiàn)了很多地方政府借錢出資共同建設(shè)，或者以隱性債務(wù)的方式支持本地主題公園興建的趨勢(shì)。目前失控的地方債已成為我國(guó)金融體系中最大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由于地方政府每年的財(cái)政資金有限，沒(méi)錢就沒(méi)法投資建設(shè)，沒(méi)投資就會(huì)沒(méi)政績(jī)，可又不能直接發(fā)債。于是各種變相舉債手段頻出，地方投融資平臺(tái)、政府投資基金、以及前些年很火的PPP。（關(guān)于PPP新政解讀，今后何去何從，景鑒智庫(kù)后續(xù)將有專題研究，執(zhí)惠將持續(xù)跟蹤。）

近兩年“去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)”一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主旨之一，多次在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中作為頭等任務(wù)提出。對(duì)地方政府而言，就是嚴(yán)控地方債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等違法違規(guī)變相舉債。建立按效付費(fèi)機(jī)制，即政府付費(fèi)一律與績(jī)效考核掛鉤；平滑財(cái)政支出，不得在某一年度集中支付；不得違反兜底、擔(dān)保、承諾收益、安排回購(gòu)。詳見(jiàn)財(cái)政部2017年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)）。

去年以來(lái)中央密集出臺(tái)了一系列嚴(yán)控地方債務(wù)和隱性債務(wù)的文件，包括2017年發(fā)布的財(cái)預(yù)50號(hào)、62號(hào)、87號(hào)、89號(hào)、97號(hào)、財(cái)辦金92號(hào)、國(guó)資發(fā)財(cái)管192號(hào)等，以及2018年發(fā)布的發(fā)改辦財(cái)金194號(hào)、財(cái)預(yù)34號(hào)、財(cái)金23號(hào)、財(cái)預(yù)28號(hào)等，要求“規(guī)范、清理、排查、整改”，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理，并嚴(yán)格限定舉債金額和資金用途；建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，完善地方政府考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和信用評(píng)級(jí)制度。

顯然很多地方政府以各種方式借錢來(lái)支持主題公園開發(fā)，借此拉動(dòng)投資、炒高地價(jià)，獲得更多地方財(cái)政收入的如意算盤也落了空。繼續(xù)這么玩下去，“問(wèn)責(zé)機(jī)制”就要發(fā)揮作用了。

對(duì)今后文旅投資及產(chǎn)業(yè)的影響

這次的《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然只針對(duì)主題公園這一細(xì)分產(chǎn)業(yè)，但我認(rèn)為其產(chǎn)生的影響可能會(huì)更為深遠(yuǎn)。今天能規(guī)范主題樂(lè)園，明天或許就輪到旅游小鎮(zhèn)、田園綜合體等“套路”重災(zāi)區(qū)。

近年來(lái)隨著國(guó)民收入的快速提升，消費(fèi)升級(jí)驅(qū)動(dòng)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)成為一個(gè)大的綜合性產(chǎn)業(yè)。從好的方面來(lái)說(shuō)，旅游產(chǎn)業(yè)越來(lái)越起到整合和帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的作用。但另一方面也應(yīng)看到，越來(lái)越多的投資在假“旅游”之名玩“套路”之事。

在本人主筆的某國(guó)家級(jí)研究課題所得到的權(quán)威數(shù)據(jù)中，“大型綜合類”投資金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類別項(xiàng)目，達(dá)排名第二的“景區(qū)類”投資額的近6倍之多?！按笮途C合類”是個(gè)什么東西，明眼人都心知肚明。（報(bào)告預(yù)計(jì)在下月中下旬公開發(fā)布）

誠(chéng)然，目前旅游項(xiàng)目投資存在投資重、風(fēng)險(xiǎn)大、見(jiàn)效慢、投資回報(bào)期長(zhǎng)等問(wèn)題，在實(shí)踐中肯定需要一定的房地產(chǎn)配比來(lái)平衡收支。但孰輕孰重，如何避免主次本末倒置是一個(gè)重要的、擺在眼前問(wèn)題。業(yè)內(nèi)人都很清楚我國(guó)目前的旅游產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展處于一個(gè)較為落后、原始的水平，大多數(shù)景區(qū)一直依賴著壟斷資源獲取的門票收益，旅游產(chǎn)品老套落后，同質(zhì)化、抄襲化嚴(yán)重。如果靠“旅游套路”去開發(fā)主題樂(lè)園、旅游小鎮(zhèn)，然后配上一大塊房地產(chǎn)就能獲得巨大的收益，那么就不會(huì)有“傻子”去鉆研如何去搞好景區(qū)、搞好旅游，形成劣幣淘汰良幣的趨勢(shì)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)主題公園行業(yè)短期來(lái)看是一個(gè)利空，目前國(guó)內(nèi)沒(méi)幾個(gè)主題公園企業(yè)能拋卻房地產(chǎn)來(lái)獨(dú)立盈利，今后的相關(guān)投資肯定會(huì)大幅減少。但從長(zhǎng)期來(lái)看，它會(huì)促使真正的業(yè)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)不斷精進(jìn)自身的核心能力，打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，最終帶來(lái)行業(yè)良性發(fā)展。

筆者認(rèn)為，剔除房地產(chǎn)開發(fā)后，旅游景區(qū)的投資開發(fā)如何實(shí)現(xiàn)良好投資回報(bào)，今后或許可在兩個(gè)方向上進(jìn)行優(yōu)化解決。

一是實(shí)現(xiàn)旅游形態(tài)從觀光到度假的轉(zhuǎn)變

度假游作為旅游的高級(jí)形態(tài)，雖然各方面都在反復(fù)提，但空話多于實(shí)踐，事實(shí)上絕大多數(shù)景區(qū)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。從目前的旅游上市公司來(lái)看，那些中國(guó)優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)秀景區(qū)的代表，收入主體依然是門票、交通、索道等“剛需”性收入，住宿、餐飲、娛樂(lè)、服務(wù)、購(gòu)物等二次消費(fèi)收入占比很低。其主要問(wèn)題還是出在整體開發(fā)思路、打造能力和產(chǎn)品品質(zhì)上。特別是在今年政府工作報(bào)告中提出“降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格”后，多地以開始進(jìn)行落實(shí)，今后知名國(guó)有產(chǎn)權(quán)景區(qū)再以門票作為主要收入來(lái)源的路已走到盡頭。

要解決這個(gè)痛點(diǎn)，一些小創(chuàng)意、小改進(jìn)、小花招是沒(méi)用的，根本還在于系統(tǒng)化發(fā)展企業(yè)在旅游各產(chǎn)業(yè)鏈上的核心能力，會(huì)有非常重的投入。這個(gè)要展開說(shuō)就很大了，相關(guān)案例可參考本人前文《景鑒研究：管中窺豹，從三亞亞特蘭蒂斯看復(fù)星文旅產(chǎn)業(yè)布局》。最終以核心能力提升產(chǎn)品品質(zhì)，優(yōu)化業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)，提高二次消費(fèi)；同時(shí)通過(guò)大規(guī)模擴(kuò)展復(fù)制，大幅度降低成本，提升利潤(rùn)率，使所投資項(xiàng)目形成良好持續(xù)的現(xiàn)金流回報(bào)。旅企對(duì)目的地的打造能力會(huì)演化為資源掌控能力，進(jìn)而影響到線上平臺(tái)和整個(gè)旅游業(yè)的格局。

二是以金融手段實(shí)現(xiàn)良好的投資回報(bào)和退出方式

光有良好的現(xiàn)金流回收還不夠，筆者通過(guò)很多經(jīng)手的文旅投資項(xiàng)目可研論證發(fā)現(xiàn)，即使是在較為理想狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)高額重資產(chǎn)投資的投資回收也往往會(huì)長(zhǎng)達(dá)七年以上，這對(duì)于資本方來(lái)說(shuō)是完全不可接受的。如果沒(méi)有房地產(chǎn)平衡，那么最可行的辦法無(wú)疑是打包上市，或者作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被上市公司收購(gòu)，目前旅游板塊的市盈率在30倍左右。

今后旅游業(yè)的發(fā)展會(huì)更趨向于商業(yè)模式設(shè)計(jì)，為最終的上市服務(wù)。旅游研究將至關(guān)重要，它不再是就風(fēng)景論風(fēng)景、就文化談文化的老學(xué)究們的工作，而是需要越來(lái)越多的高級(jí)商業(yè)分析人才進(jìn)入，進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的研究分析，輔助設(shè)計(jì)整個(gè)商業(yè)模式、投資分析和上市籌劃。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，封死一條路就必須打開另一條路，行業(yè)如果變得無(wú)利可圖，投資就會(huì)急劇萎縮，建議今后在旅企上市方面應(yīng)該有相應(yīng)的支持政策。旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)和一帶一路戰(zhàn)略有良好的帶動(dòng)作用，又是可以吸納大量勞動(dòng)人口的綠色產(chǎn)業(yè)，相信在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府都會(huì)持鼓勵(lì)發(fā)展、配套支持的態(tài)度。

尾聲

隨著國(guó)家政策對(duì)房地產(chǎn)控制得越來(lái)越嚴(yán)，整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)也將面臨這樣的轉(zhuǎn)變。只有更加注重旅游產(chǎn)品打造、IP培育和更有團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)才能在行業(yè)中獲得長(zhǎng)期、快速的發(fā)展。旅游投資也會(huì)更加關(guān)注具有核心能力或獨(dú)具特色的旅游內(nèi)容類項(xiàng)目。相信不久的將來(lái)，行業(yè)的形態(tài)將會(huì)發(fā)生改變，政策將催動(dòng)行業(yè)的洗牌。

誰(shuí)會(huì)被淘汰？誰(shuí)會(huì)成為新的行業(yè)領(lǐng)軍者？看清行業(yè)形勢(shì)，結(jié)合自身強(qiáng)項(xiàng)利用好機(jī)遇期，具備戰(zhàn)略的發(fā)展眼光至關(guān)重要。