關于國家機構改革的靴子落地了。關于老東家國家旅游局的去向早有耳聞，今天聽到最終版本，依然別有一番滋味在心頭。作為建內大街甲九號的前員工，這個消息不僅是一條轉瞬即逝的新聞，而是帶著一份特殊的情感。恰逢最近一直在整理和魏小安老師的《中國旅游風云四十年對話錄》，對國家旅游局的歷程做過一番梳理，借此機會，做一簡要回顧和展望，是為紀念。

作者 / 曾博偉

一、應運而生：春花秋月何時了，往事知多少

國家旅游局的前身是1964年7月22日由第二屆全國人大常委會批準成立的中國旅行游覽事業(yè)管理局，直屬國務院，一開始是與中國國際旅行社合署辦公。成立之初，主要任務是接待入境旅游者，也算是給當時并不富裕的中國裝點門面的機構。

之后，實際上旅游局是由外交部代管開展工作。鑒于旅游的獨特作用，1969年國務院精簡機構改革，國務院總理指示保留旅游局。

進入1978年，旅游業(yè)的地位開始顯現(xiàn)，當年政府工作報告就提出“要大力開展旅游事業(yè)”；3月5日，中央批示明確將中國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬國務院的中國旅行游覽事業(yè)管理總局，由外交部代管，同時要求各省(區(qū)、市)成立旅游局。另外還在國務院成立了旅游工作領導小組。

加之1978年10月起，領導人多次談到旅游，旅游業(yè)開始進入新的階段，各級旅游部門也因此進入一個發(fā)展期，大有忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開的態(tài)勢。1981年10月17日，中國旅行游覽事業(yè)管理總局不再由外交部代管，改由國務院直接領導。1982年8月23日又逢國務院直屬機構改革，中國旅行游覽事業(yè)管理總局更名為中華人民共和國國家旅游局，這個名字也一直使用了36年。

后來歷經(jīng)多次機構改革，雖然有人員分流，但國家旅游局都保留下來。回頭看改革開放以后，國家旅游局走過的道路，大體經(jīng)過了外匯創(chuàng)收、外事交流、經(jīng)濟促進的職能定位，而不同時期分管旅游的國務院副總理也基本反映了中央對國家旅游局的定位。

二、政企分開：剪不斷、理還亂，是離愁

和別的政府機構不太相同，國家旅游局成立初期就是局社合一的體制。當然，這也是時代發(fā)展的需要，就是不管是旅游部門還是中國國際旅行社，接待入境游客都是頭等大事。

甚至到1984年的時候，國家旅游局的副局長還會同時兼任中國國際旅行社總社的總經(jīng)理、副總經(jīng)理。也正因為如此，早期的國家旅游局幾乎沒有什么行業(yè)管理概念的，而各地旅游部門很多也是在旅行社的基礎上組建起來的。這也使得旅游部門和旅行社一開始就有千絲萬縷的聯(lián)系。

進入1985年情況開始有了變化，國務院明確要求國家旅游局作為國務院的職能部門，要面向全行業(yè)，統(tǒng)管全國旅游事業(yè)，同時要求實行政企職責分開。從那時候起，中國國際旅行社實際上成了國家旅游局的直屬企業(yè)。再加上1979年的中國旅游服務公司，以及1984年的中國免稅品公司，還有后來并入的康輝旅行社、國際飯店等，國家旅游局實際上直接管著一批旅游企業(yè)。而這也是那個政企不分時代的產(chǎn)物。

因此，雖然國家層面在推各個部門的政企職責分開，但是和其他下面有一堆企業(yè)的國家部委一樣，國家旅游局實際上也很難處理好行業(yè)管理和對下屬企業(yè)管理之間的關系。

這一問題的根本解決是在1998年，伴隨全國的政府機構改革和政企脫鉤，國家旅游局直屬的企業(yè)也紛紛脫鉤。從此國家旅游局開始將工作重心全面轉移到行業(yè)管理上來。

三、行業(yè)管理：莫聽穿林打葉聲，何妨吟嘯且徐行

盡管國務院要求國家旅游局轉向全行業(yè)進行統(tǒng)管，但實際上國家旅游局的行業(yè)管理意識也是逐步形成的。在這個過程中，國家旅游局逐步形成了自己的行業(yè)管理特征。

國家旅游局最早接觸的行業(yè)管理問題是旅行社的管理。1985年5月11日，國務院正式發(fā)布《旅行社管理暫行條例》，實際上明確了國家旅游局在旅行社管理領域的法定地位，此后，旅行社的管理條例多次修訂，直到2016年最后一次修訂，并更名為《旅行社條例》。此后，1987年11月30日，由國家旅游局制定，并經(jīng)國務院批準的《導游人員管理暫行規(guī)定》發(fā)布，此后，1999年5月14日，國務院正式發(fā)布了《導游人員管理條例》，國家旅游局圍繞旅行社管理進一步形成了對導游的管理。

吃住行游購娛，是旅游發(fā)展六要素。因此國家旅游局也一直嘗試圍繞這六個要素開展行業(yè)管理。但是除了旅行社和導游管理具有法定依據(jù)外，國家旅游局在其他領域開展行業(yè)管理，一直存在法律依據(jù)不足的問題。

在旅游行業(yè)快速發(fā)展和旅游管理手段缺乏的現(xiàn)實矛盾下，國家旅游局創(chuàng)造性地通過標準化的方式進行管理，取得了很好的效果。這其中非常典型的是對飯店行業(yè)的管理和對旅游景區(qū)的管理。

盡管在旅游業(yè)發(fā)展之初，飯店是最大的瓶頸因素，國家旅游局也一直在推動飯店的建設以及相關管理，但是并沒有形成非常有效的管理手段。直到1988年8月22日，經(jīng)國務院批準，國家旅游局發(fā)布《中華人民共和國旅游涉外飯店星級標準》，國家旅游局在住宿領域管理的權威得到根本確立。此后，星級飯店標準成為推動全國各地住宿業(yè)發(fā)展的利器，同時，星級標準也走出旅游圈，成為社會公認的優(yōu)質服務標準。

旅游景區(qū)作為重要的旅游吸引物，是旅游業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。但是在特定的國情下，旅游景區(qū)的管理權被各個部門分割。為此，國家旅游局回避了旅游景區(qū)歸屬的問題，從旅游景區(qū)必須要為游客提供優(yōu)良服務出發(fā)，于1999年6月14日，正式推出了《旅游區(qū)(點)質量等級的劃分與評定》國家標準。

通過近二十年的旅游景區(qū)標準實施，全國已經(jīng)有8千多家A級景區(qū)，A級標準帶動了各類景區(qū)提高服務質量，也因此成了游客心中的質量標桿，同時，也確立了國家旅游局在旅游景區(qū)領域的管理地位。

四、全面拓展：想當年，金戈鐵馬，氣吞萬里如虎

相較于國務院的其他部門，國家旅游局幾乎是行政審批手段最少的部門。盡管只有寥寥幾項審批權，但國家旅游局一直在努力他探索市場經(jīng)濟條件下，推動旅游業(yè)發(fā)展的各種工作手段。

國家旅游局很早就意識到，發(fā)展旅游業(yè)的關鍵在地方，因此自覺的將工作重心下移。1995年3月15日，國家旅游局正式啟動中國優(yōu)秀旅游城市創(chuàng)建工作，受到全國各地的熱烈歡迎。

從1998年到2007年，全國一共有307個城市成功創(chuàng)建優(yōu)秀旅游城市，優(yōu)秀旅游城市工作不僅留下了至今依然矗立在各個城市的“馬踏飛燕”雕塑，而且極大地推動了各地旅游環(huán)境和旅游服務水平的的改善，各地旅游局的職能和地位也因此得到了極大的完善和提升。

此外，在國家旅游局的直接推動下，各地黨委政府紛紛召開高規(guī)格的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，全國有25個省區(qū)市成立了旅游發(fā)展委員會，地方發(fā)展旅游的熱情被引爆，旅游業(yè)在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中也發(fā)揮了越來越重要的作用。

與此同時，國家旅游局很早就意識到融合發(fā)展的重要性，通過主動推動與相關領域的融合發(fā)展，既實現(xiàn)了自身的發(fā)展，也推動相關領域形成了新的工作亮點。早在2004年，國家旅游局就開展了全國工農(nóng)業(yè)旅游示范點工作，在推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面，走在了各個部門的前列。

2005年，在國家旅游局的直接推動下，紅色旅游不僅成了旅游的熱點，也成為弘揚紅色精神的重要載體。在2009年8月31日，國家旅游局還和文化部發(fā)布了《關于促進文化與旅游結合發(fā)展的指導意見》。除此之外，國家旅游局還和體育、林業(yè)、環(huán)保、教育等諸多部門開展跨界合作，可以說，國家旅游局是國務院各部委辦局中，在推動融合發(fā)展方面做得最好的部門。

國家旅游局積極開拓，基本形成了行業(yè)管理、公共服務、產(chǎn)業(yè)促進的工作格局。特別是李金早局長主政國家旅游局的三年多時間，國家旅游局在廁所革命、全域旅游、輿論引導、旅游扶貧、體制改革國際影響等一系列領域全面發(fā)力，旅游業(yè)的影響力和關注度達到了前所未有的高度。這也為國家旅游局和文化部合并之后，繼續(xù)拓展旅游工作打下了堅實基礎。

五、未來之路：路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索

2018年3月13日，文化和旅游部的成立，意味著旅游行政管理進入到一個新的階段。在“大部制”改革的背景下，部門合并是一個普遍的趨勢。

在2013年中央全面深化改革領導小組成立時，旅游就被劃入了文化體制改革的專項小組。相較而言，旅游和文化是匹配度更高的部門。

早在上個世紀，經(jīng)濟學家于光遠先生就講過“旅游是文化性很強的經(jīng)濟事業(yè)，又是經(jīng)濟性很強的文化事業(yè)”；而“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體”更是文化和旅游業(yè)界普遍的共識。文化和旅游部已經(jīng)成立，未來如何促進文化和旅游的融合發(fā)展應該成為重點關注的問題。

其一，文化旅游產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展？2016年，旅游業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已經(jīng)達到4.44%，而文化及相關產(chǎn)業(yè)占GDP的比重也達到了4.14%。如果扣除交叉部分，文化旅游產(chǎn)業(yè)占GDP的比重也將達到8%，這無疑已經(jīng)是中國經(jīng)濟的“巨無霸”。

總體而言，中國旅游業(yè)的市場化程度比文化產(chǎn)業(yè)更高一些，未來如何發(fā)揮旅游業(yè)的市場導入優(yōu)勢，促進旅游產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)攜手并進，值得期待。

其二，旅游事業(yè)屬性如何加強？與文化一樣，旅游除了產(chǎn)業(yè)屬性，還有事業(yè)屬性。但過去我們對旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性強調很多，對事業(yè)屬性強調不夠。借助文化公共服務的渠道，推進旅游公共服務，更好滿足人民群眾對文化旅游生活的新需要，既是一個新課題，也是一個很有前景的工作領域。

其三，地方部門如何設置？2018年2月的十九屆三中全會做出的《深化黨和國家

機構改革的決定》明確提出要“賦予省級及以下機構更多自主權”，“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”，上下級之間既允許“一對多”，也允許“多對一”。

可以預見未來一部分地區(qū)會參照國務院做法，將文化和旅游部門合并，而在一些旅游業(yè)作用重要的地區(qū)，依然有必要根據(jù)工作需要單獨設立。

其四，遠期的走向如何？2016年夏季達沃斯論壇上，總理提出的旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老五大幸福產(chǎn)業(yè)的概念引起了社會的廣泛關注。旅游和文化作為人民群眾幸福生活的重要組成部分，可以有機地統(tǒng)一到幸福的旗幟之一。

另外，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國民的閑暇時間將越來越多，休閑也將成為社會的主流，而文化、旅游等都是人們群眾休閑的重要內容，以旅游和文化為主體的休閑職能的完善也應該成為未來發(fā)展的重要方向。

有理由相信，隨著社會的不斷進步，政府的職能還將會繼續(xù)調整，國家旅游局那時又將以新的形式出現(xiàn)。但不管如何，旅游的需求將不斷增長，旅游業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)的特征將更加鮮明，而與旅游相關的各項行政職能也將不斷優(yōu)化與增強!

(作者單位：北京聯(lián)合大學中國旅游經(jīng)濟與政策研究中心主任、中國旅游協(xié)會休閑度假分會秘書長、世界旅游城市聯(lián)合會專家委員會專家)